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冯中华:检察机关最高业务决策机构-检委会制度漫谈(二)

发布时间:2017-06-05 07:13      来源:未知       

检察委员会制度漫谈(二)

                                                         冯中华   摘自河南省检察院内网

 

检察委员会制度改革是一项系统工程,涉及改革思路的设定,制度功能的科学定位、组织建设改革、会议制度改革等多方面多环节的内容。为保障改革的基本方向和改革的顺利推进,需要首先对改革思路作通盘考虑。

一、改革的总体目标

针对检察委员会制度基层实践发现的问题和检察委员会制度本身的缺陷,检察委员会制度改革的总体目标应当设定为民主、科学、高效、权威。民主就是检察委员会这一群体决策机制必须以完全民主集中制原则为指导,按照司法合议制的基本准则,让参与主体充分发表意见,广泛地谈论研判,并严格遵循票权平等原则,按照多数人的意见作出决议。同时,民主还要求在制度的组织建设中贯穿这一核心精神。如选任检察委员会委员,应当民主提名,并在一定范围内征求其他检察官的意见。在组织任命的程序上也要充分体现民主,由决策部门按照少数服从多数的原则作出决定。民主是群体决策的前提和最高准则,在检察委员会制度改革中,应当将其设定为首要目标。科学就是检察委员会制度的内在设计逻辑严密,制度建设规范,决策机制的设计符合司法规律。这就要求检察委员会制度要通过改革形成一个具有合理功能定位、高度专业化的组织、较强司法属性的决策机制、能提供优质服务的决策辅助机构以及列席、回避、执行、责任追究等机制完整配套、逻辑严密的制度体系。高效就是检察委员会制度的运作机制快速、准确、灵活。为实现高效的目标设计,需要去除缚在检察委员会制度上的繁琐的具有浓厚行政色彩的程序与机制,如请示、复议等行政化的程序设计,尽量实现一级检察委员会议决机制,提高制度的运行效率。

权威就是检察委员会作为最高业务决策机构,其决策领导地位需要强力维护。“权威”内含检察委员会改革要更具司法化和严肃性以及用较高的决策质量来保障司法权威之意,这些都是当前检察委员会制度中相对缺乏的元素,应将其作为改革的一大方向。为实现权威的目标设计,必然要求检察委员会的决定一经作出,即具有法律效力和确定的执行力,并应得到严格执行,非经法定程序,不得变更。此外,还需要对实践中出现的上级检察机关业务部门否定下一级检察委员会的决定的做法进行反思和改革。民主、科学、高效、权威四大目标互为补充且高度统一。民主与权威是检察委员会制度的实体要求,而科学与高效则是程序要求。检察委员会改革的目标是一个总的方向,检察委员会制度改革的各个环节都应当在这个总的框架下展开。凡是符合总体目标的探索实践都可以倡导,凡与总体目标相左的改革则应当及时叫停。各方面各环节的改革可在总体目标的指导下设定得更具体、更有针对性。检察委员会制度改革在总体目标的把握上,根据现实需要并结合可行性考虑,建议将民主和科学的目标放在前,高效和权威的目标置于后,循序渐进,逐步推进。具体一点讲,可以先重点在检察委员会的组织建设、决策机制上下功夫,在上下级检委会关系的协调上、配套机制的建设等问题上可再预留时间和空间。

二、改革的基本思路

最高人民检察院检察长曹建明曾指出,检察业务决策的领导工作还需予以强化,检委会决策的科学性还需进一步提高,检委会的工作质量及效率也需进一步提升,以此确保法律的统一正确实施,这些是检委会以后的工作思路。高检院提出的这个思路是比较切合当前的检察工作实际的。在改革思路的设计上,还必须注意改革的系统性和完整性。检察委员会制度改革是一个有机的组织系统,分别由主体系统、智囊系统、决策系统、执行系统、监督系统和信息系统等构成,各个子系统都有其独立的功能和作用,并从不同侧面反映检察委员会制度的性质和特征。同时,它们以科学的工作程序为链条运转,共同构成一个统一的有机体,相互制约、相互联系,共同完成一次决策指导活动。从这个意义上讲,检察委员会制度改革也是一项系统工程,涉及到制度的各个环节和各个要素。因此,改革的思路需要尽量放宽,不能突出局部而忽略整体,只是在改革的先后顺序和时机把握上可结合实际灵活调整。针对检察委员会制度各方面各环节存在的不足,可以为改革确定这样一个大致思路:完善检察委员会制度的功能定位:将决策、指导、监督设定为检察委员会制度应然的三大功能。按照专业化要求加强检察委员会的组织建设:改革决策主体的构成模式,规范检察委员会委员的任免程序;强化专职委员的配置和职能发挥;加强检委会办事机构建设,提高服务质量,重视智囊咨询机构的建设,发挥决策辅助功能。遵循司法规律,强化决策机制的司法属性:引入司法合议制,实行完全的民主集中制;改革议决方式,强化司法亲历原则,提高决策质量;改革纵向领导机制,确保一级检委会的决策权威。完善配套制度建设,提高制度运行效能;优化决策机制的结构体系,提高决策效率;建立责任追究机制,增强决策责任心;完善列席与回避机制,提高决策透明度和决策权威;健全检察长列席审判委员会制度,增强检察委员会制度的辐射功能。

三、改革的重点工作

1、强化司法属性。以决策机制改革为核心,遵循司法规律,优化组织体系,改革决策模式,增强决策责任。具体讲就是要改革检察委员会的决策原则与议决方式,强化决策机制的司法属性;改善组织体系和委员构成,提高司法效能;建立完善责任追究机制,促进司法公正。检察委员会的决策方式应积极吸纳审判合议制与党委票决制的合理内核——平等参与、票权相同、按多数意见决策。保证委员的“民主”地位,严格检察长的“集中”机制。强化直接亲历原则,推行阅卷式质辨式议案方式。弱化纵向的行政审批,确立一级检察委员会定案机制。建立并兑现责任机制。在《检察人员执法过错责任追究条例》的基础上制定实施细则,明确检察委员会委员执法过错责任的认定、责任划分与追究程序,做到追究责任有依据。对于因检委会决定错误而导致的错案,严肃追究检委会委员的责任。要将集体责任分解兑现到个人,即以检察委员会讨论记录为依据,对检察委员会的错误决定投赞成票的委员应当认定并承担责任。

2、加强组织建设。按照专业化要求,把政治素质好、检察工作经验丰富、专业水平高的检察官充实到各级检察委员会中来。规范检察委员会委员的选任标准与选任程序。明确检察委员会委员免职条件。强化检察委员会专职委员职能作用,特别是参谋助手作用、审查把关作用、指导督察作用等。合理配置检察委员会决策辅助机构。成立专业研究小组。最高人民检察院副检察长胡泽君指出,为进一步加强和改进检察委员会工作,切实提高检察委员会决策水平,要更好地发挥专家咨询委员协助检察委员会民主科学决策的作用,有条件的地方,可以探索设立检察委员会专业研究小组,把有关部门同志和部分专家学者吸纳进来,按照专业领域事先对检察委员会审议的重大案件和重要问题进行研究论证、提出意见,为检察委员会民主科学决策发挥参谋和咨询作用,增强检察委员会的议事能力和决策水平。充分展现检察委员会办事机构职能作用。检委会办事机构作为检委会的日常办事机构,必须实现其从单一的事项(案件)讨论服务到全方位管理的职能转变,充分发挥以下五个方面的职能:一是参谋辅助职能。对提交检委会研究的案件(事项),办事机构经过研究论证,提出法律咨询意见或解决方案,并提供必要的法律依据,报请检委会讨论时参考,使检委会委员在研究案件(事项)做到有的放矢,提高议案(议事)效率和质量。二是管理协调职能。包括具体负责落实检察长和检察委员会的业务工作安排以及对检察业务工作的协调等。三是会务安排职能。包括会前通知、会议资料发放、会议记录、制作会议纪要、下发会议决定等会务工作等。四是监督检查职能。主要是指要做好对检委会决定执行情况的监督检查。五是总结指导职能。包括对检委会研究中的疑难案例及时地组织案例研讨,对发现的检察工作中存在的突出问题及时进行专题调研,对检察业务中存在的法律政策方面的问题及时进行法律政策研究等。充分发挥专家咨询委员会的作用。检委会在议案或议事时往往会涉及到专业要求比较强、理论要求比较高的问题,仅仅依靠检委会办事机构或者专业研究小组往往不能很好地解决问题,为此,就需要向有关专家学者借智借力。

3、规范工作程序。近年来,最高人民检察院就加强检委会建设陆续制定出台了一些制度规范,检委会工作基本上做到了有制度可依。但一些制度落实不到位、执行不严格,特别是在议题范围、议题提起、开会程序、工作文书等方面仍不够规范,影响了检委会职能作用的发挥。因此,有必要健全检委会的工作程序,把严提案、审查、议事、督办等“四关”,以保障检委会的议事质量及决定的执行力。主要是科学界定检察委员会议题范围;严格执行检察委员会的议事规则;加强检察委员会决定执行督促力度;完善检察委员会回避机制等。

4、健全办事机构。检委会作为检察业务的“中心枢纽”,是检察机关办案质量的最后一道关口。检委会必须有独立的工作机构和严格的工作程序,才能确保检委会工作的专业化和规范化。根据高检院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》,“地市级以上人民检察院可在研究室设立检委会办事机构或专门机构,县区院应配备专职人员负责检委会日常工作。”今年2月,在高检院检委会工作座谈会上,胡泽君副检察长指出,“积极推进省、市级院以及人员编制较多的基层院设立办事机构,办事机构应当归口研究室管理;内设机构中没有研究室的,可以归口办公室管理;有条件的,也可以设立独立办事机构;在编制较少、案件较少的基层院,要有专人负责检察委员会工作。”

5、维护决策权威。检委会作为检察机关内部的最高业务决策机构,检委会的决定一经作出,各级检察机关和业务部门必须坚决执行,必须严格执行检委会的决议,坚决维护检委会的权威。各级检察机关对检委会决议的执行情况要经常进行检查,发现执行不力或拒不执行的,应当查明原因,追究责任。