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冯中华:检察机关最高业务决策机构--检委会制度漫谈(一)

发布时间:2017-06-05 07:09      来源:未知       

 检察委员会制度漫谈(一)

冯中华 本文摘自河南省人民检察院内网

 

检委会是检察机关内部的最高业务决策机构。《人民检察院组织法》第3条规定,“检委会在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。”检委会按照民主集中制原则讨论决定重大疑难复杂案件和其他重大问题,对检察业务起着重要的决策作用,是实现检察机关领导方式和正确决策的重要依托。检委会制度伴随着人民检察制度的产生而建立,与人民检察制度一起经历了曲折的发展演变历程和不断的改革完善过程,如今己成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。

一、检委会制度的概念、性质和特点

检委会制度是有关检委会的组织形式、运行机制和法律规范的总和。从检委会的性质、职能及组织形式来看,主要有三个明显特征:

(一)检委会是以检察长负责制为基础的一种集体领导机制。检察机关的领导体制目前主要有两种形态。一种是单一首长制即检察长负责制,一种是检察长负责与集体领导相结合的混合型领导体制。从世界范围看,实行检察长负责的单一领导型体制的居多,实行混合型领导体制的较少。

检察长负责制是由总检察长或检察长统一负责检察机关的工作,以总检察长或检察长的名义作出决定。即使有集体讨论重大问题的制度,但集体意见只对检察长起咨询作用,对于一切重大问题,检察长具有最后的决定权。多数国家采用这种体制。其优点是权力集中、权责明确、行动迅速、效率较高,其弊端主要是容易导致独断专行。检察长负责与集体领导相结合的决策体制是指检察机关由检察长领导,但对检察工作的重大事项,可交由检察机关的集体领导机构讨论并作出决定,作出的决定仍由检察长组织贯彻执行。在混合型领导体制下,检察长往往仍处于较权威的地位,即检察长如果不同意集体领导的多数意见,通常不按少数服从多数的原则处理,而是交由向其负责且在组织上处于上位的监督机关决定。这种体制的优点在于有利于发挥集体智慧,防止检察长独断专行,但有时可能影响工作效率。

我国实行检察长负责与集体领导相结合的领导体制,检委会是业务型的集体领导机制。《人民检察院组织法》第3条明确规定,检察长统一领导检察院的工作;检委会在检察长的主持下讨论决定重大案件和重大问题。可见,检察长负责制与检委会的集体领导相结合,是有其法律依据的。最高人民检察院检察长曹建明指出:“深化检委会制度改革,充分发挥集体领导作用,是贯彻民主集中制的必然要求,也是检察权依法正确行使的重要保证”。这里确认了检委会是一种集体领导机制。理论界对此也基本上形成了共识。“检委会是进行检察决策和体现集体领导的权力机构”,“这种体制既有利于防止单一首长制的独断专行,避免在重大决策上思虑不周;又有利于避免只讲民主,忽略检察一体制所需要的检察长的权威”。这种结合,有利于发挥民主合议制与检察长负责制各自的优越性,使二者互相协调、互相补充,形成一种比较完善的检察机关领导制度,能够有效保障检察权的正确实施。

(二)检委会是一种检察决策机制,也可称为司法群体决策机制。检委会是一种以群体决策理论为基础,按照司法民主思想而设定的司法群体决策机制。群体决策本是组织行为学及心理学上的概念,与个体决策相对,指两名以上的决策主体按照一定规则和程序对特定情景或事项作出判断和选择的活动。检委会是一种在司法民主思想指导下的高度组织化的群体决策机制,它由多个决策主体即检委会委员按照法定程序和民主集中制原则,对重大案件和其他与检察工作相关的重大事项作出判断和决策。之所以谓之“群体”,因决策主体在数量上表现为多人,并且具有高度的组织特征。按照现行《检委会组织条例》,基层人民检察院检委会委员为7-15人,也就是说,检委会决策主体的法定最低限至少都在7人以上。这些决策主体按照一定的规则和程序组织在一起,形成高度组织化的多人集合,实行少数服从多数。之所以谓之“决策”,因主体要对案件或事项进行充分研究,在实体上作出定性和判断。按照《组织条例》规定,检委会需要对检察工作中的重大案件和重要事项进行讨论并作出决定,这个过程谓之“决策”。之所以谓之“司法群体决策”,因检委会是检察机关内部的最高业务决策机构,研究结果不论是程序性的还是实体性的,都是一种司法活动,都导致诉讼程序的进行。从这个意义上讲,检委会首先是一种以群体决策理论为基础,以民主集中制作组织原则的司法群体决策机制。

(三)检委会制度具有中国特色。人民检察制度建立之初,即中央苏区的检察制度跟当时的红色政权一样,借鉴了苏俄模式。一脉相承下来,我国的检察制度带有前苏联检察制度的色彩。但是,人民检察制度并非是对前苏联检察制度的照搬照抄,而是结合了中国的实际情况,根据人民民主专政国家的需要而建立起来的。检委会制度就是我国检察制度的独创,具有中国特色。新中国的检察制度,是随着新中国社会主义制度确立起来的。它和资本主义国家以及旧中国的检察制度根本不同;与前苏联的检察制度也不完全相同。检委会制度则是中国特色社会主义检察制度的独创,随着我国检察制度的发展而逐步地改进和完善。早在中央苏区时就出现了检委会的组织与概念,1941年的山东根据地的《改进司法工作纲要》进一步规定,在各级司法机关中须设置若干检察官。为了贯彻民主集中制,领导和推动检察工作,创造性地提出要建立各级检委会。1949年中华人民共和国成立,初建检察机关时,在《中央人民政府组织法》中,即规定了检委会的设置。1950年8月6日,最高人民检察署李六如副检察长在全国司法会议的报告中讲到,我国与苏联检察机关存在不同,苏联的检察长实行独任制,新中国的人民检察署则设置有检委会。1954年9月,刘少奇同志在宪法草案报告中指出,检察机关除了设检察长,还设立检委会。这可以保证集体讨论问题。最高人民检察院在1958年9月3日的务虚报告中还指出:“我们检察机关设立检委会,是中国的独创。”可见,检委会制度根植于我国社会主义建设特别是法制建设的实践,不同于西方国家在“三权分立”政治体制下形成的检察决策机制,具有明显的中国特色。我国检察机关的检委会,不仅反映出我国检察制度的特色,而且在国际上产生了重大影响。

二、检委会的基本属性

(一)检委会的政治属性。政治性是对政治原则的坚持、贯彻和体现,反映了一国的政体及国体。检委会的政治属性主要表现在两个方面。

一是中国共产党领导的人民民主专政政治体制的反映。在我国检察机关必须接受中国共产党的领导,检察机关是在人民代表大会制度下,与行政机关和审判机关并行的国家机关,并对其负责,受其监督,在这种政治体制下,检察机关具有独立的宪法地位,是与行政机关和审判机关并行的国家机关。在检察机关内部实行检察长负责制与检委会集体领导民主集中制的结合。《人民检察院组织法》第3条原则规定了检察长与检委会各自的职责与相互关系,以及出现分歧时的处理原则等。借此可以充分发挥两者的长处,又使两种制度相互限制。

二是民主集中制政治原则的贯彻。民主集中制是中国共产党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用。民主集中制是在高度民主的基础上实行高度的集中的制度,它体现了民主和集中的辩证关系。我国现行的司法制度同样体现了民主集中制的要求。检委会也将民主集中制作为组织原则和决策原则。一般情况下,检委会按照少数服从多数、下级服从上级的民主集中制原则作出决定和执行决定。只是在少数情况下,若检察长不同意多数人的意见,可以将议题报请上级检察机关或同级人大常委会决定。因此,将民主集中制原则作为自己组织原则的检委会制度,可以保证共产党领导下的大政方针的贯彻落实,保证法律的有效执行。这是其政治属性的直观展现。

(二)检委会的司法属性。什么是司法属性?司法属性是指职能主体遵循司法规律,按照法定程序适用法律处断案件所表现出的活动特点。简单讲,也就是司法活动的一般特点。具体表现为主体的中立性和专业化、活动的法定化和程序化、结果的确定性和权威性,这就是司法属性。检委会议决重大案件的活动具有司法活动的一般特点,有着典型的司法属性。

司法权是现代民主法治国家权力系统内的重要组成部分,担负着其特殊的职责和使命。一般认为,司法权的自身属性决定了司法具有中立性、裁判性、程序性和被动性的特征。检察机关的法律监督权除在宪法中有明确宣示外,在我国的三大诉讼法中都有具体规定,检察机关的法律监督权只有通过具体的诉讼程序才能行使,在诉讼参与中实现诉讼监督职能,检察监督遵循了诉讼的客观性、亲历性、独立性、公正性的要求。这是检察机关法律监督职能司法属性的体现,而作为检察机关重要业务决策机构的检委会同样具有这种司法属性。1、从检委会的职能范围及运行机制来看,检委会重在决策断案,程序要求高,体现了其司法属性。按照《人民检察院组织法》和《组织条例》的规定,检委会讨论决定的内容主要包括两项,即重大案件和重大事项。从司法实践来看,最高人民检察院检委会的主要职能集中于对贯彻执行国家法律、政策的把握,以及对法律适用问题作出司法解释等;省级检察机关议决重大案件和重大事项基本持平;省级以下的基层检察院检委会主要职能则落脚于议决重大疑难案件上面。换句话讲,检委会讨论决定的内容都与检察业务有关,且基层检委会重在断案,目前的检委会职能主要体现为业务指导和执法办案。检察业务活动要求尊重案件事实和证据,按照既定的程序和规则进行客观判断,所作出的决定具有法律效力,并可能引起下一个法定程序。因此,不论是检委会的职能范围还是其运行程序都反映出该项制度的司法属性。2、从宪法和法律的规定来看,检委会是法定的司法主体,具有司法属性。《宪法》第129条明确规定,检察机关是国家的法律监督机关;第131条进一步规定,检察机关依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法在体制层面将检察机关和审判机关放在同一格局内,将二者置于同等重要的地位进行设计。审判机关的司法属性自不待言,而在检察机关介入的活动程序中,诉讼构造特征也比较明显,程序要求较高,检察官还要履行客观义务,司法属性己然显现。因此,检察机关是带有明显司法属性的执法主体。而设于其内并参与具体司法活动的检委会则是重要的司法主体。按照《人民检察院组织法》,在检察机关内设检委会,检委会按照民主集中制原则讨论决定检察业务工作。事实上,《人民检察院组织法》己将检委会设定为检察机关行使检察权的一种法定决策机构和领导机构。检委会跟检察长、检察官等主体一样,同属检察机关的司法主体,在执法活动中同样要求客观公正,并按法定程序履行职责,这也是其司法属性的具体体现。

    (三)检委会的行政属性。检察活动是一种兼有行政性的活动,体制上具有一体化特征,且政策性较强。检委会以集体议决的方式决定重大复杂案件或问题符合行政活动的特点与规律。1、在检察机关内部是类似于行政机关的上命下从的纵向领导关系。各国检察机关基本上都是检察一体制模式,如在德国上级检察官对下级检察官之检察事务有“填补职能”,“也就是说对下级之检查事务可以亲自处理或移交,指定其他检察官代为处理”。法国规定“检察官就检察权的行使,不得违背上司的命令”。我国宪法第132条第2款亦明确规定:“最高人民检察院领导地方各级检察机关以及专门人民检察院之工作,上级检察机关领导下级检察机关的工作。”上下级检委会的关系也体现了这种行政性质。按照检委会组织条例的规定,下级检察院检察长在检委会研究重大案件时,如果不同意多数委员的意见,可以报请上级检察院决定。而上级检察院为慎重起见,往往还会将部分议题提交本级检委会讨论决定。上级检察院在作出最终决定后,会将决定批复给下级检察院,下级检察院检委会会无条件地执行上级检察机关的决定。这种上命下从的关系同样体现了检委会的行政属性。2、检委会的部分职能也带有行政属性。在1979年的《人民检察院组织法》基础之上,1980年颁布的《人民检察院检委会组织条例》对各级检委会的职责规定为四项,贯彻执行党的方针政策和人民代表大会及其常务委员会的决议命令位列第一项。2008年2月最高人民检察院颁布了新的《组织条例》,新的条例对检委会的职责作了修改,扩展为八项,但第一项依然为:审议、决定在检察工作中贯彻执行国家法律、政策和本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问题。贯彻执行有关政策的职能属于典型的行政职能,虽然此类功能在实践中并不经常发挥作用,但作为法定职责之一,其行政属性显而易见。

三、检委会的组织

检委会的组织主要包括检委会的主体构成和组织原则两部分内容。

(一)检委会的主体构成

检委会的主体构成即检委员会的组成。按照《人民检察院组织法》和《检委会组织条例》的规定,检委会的构成主体包括检委会委员、办事机构和参谋咨询机构。《组织条例》第2条规定,检委会由本院检察长、副检察长、检委会专职委员以及有关内设机构负责人组成。第3条还明确规定了各级检察机关检委会委员的员额标准,基层检委会最少7名委员,最高人民检察院最多可配置25名委员。中央2006年11号文又增加了设置专职检委会委员的规定,每个检察院可配备专职委员2名左右。检委会委员应当具备检察官资格,必须经过权力机关的任命;不具备检察官资格则不能担任检委会委员。《检委会组织条例》第16条还进一步要求,各级检察机关应当设立检委会办事机构,或者配备专职人员负责检委会日常工作。检委会办事机构作为检委会的参谋和助手,主要负责对提交检委会讨论的议案进行程序审查和实体审查,承担日常会务工作,并督办检委会的决定事项等。目前,各地检委会办事机构的配置不尽统一:有的单独设置机构,有的则在研究室、办公室或案件管理中心等部门内部设置机构或者配备专人。检委会参谋咨询机构是指专门为检委会决策提供法律政策咨询服务的组织,也即检委会的智囊机构,如实践中的专业研究小组和专家咨询委员会等。从功能上讲,检委会委员组成检委会的决策机构,检委会办事机构和参谋咨询机构则系检委会的决策辅助机构。

按照现行法律规定,检委会还存在决策上的延伸主体,即上一级检察机关和同级人大常委会。《检委会组织条例》第14条规定,检委会在讨论重大案件时检察长如果不同意多数委员意见的,可报请上一级检察院决定;在讨论重大问题时若不同意多数委员意见的,可以报请上一级检察院或者本级人大常委会决定。显然,上一级检察机关和本级人大常委会成为事实上的决策延伸主体。检委会的构成主体在不同环节发挥各自作用,并形成一根链条,共同推动完成检委会的决策活动。

(二)检委会的组织原则

检委会实行民主集中制的组织原则。民主集中制由前苏联布尔什维克派提出,核心思想是国家机构不采纳权力互相制约原则,而实行“民主集中制”原则。即由书记主持工作,各委员集体研究制定部署、决定、规定和要求,并把它贯彻落实到部门系统的工作中。十月革命后,民主集中制推广成为各国共产党的组织原则。在无产阶级夺取政权后,民主集中制发展成为无产阶级政党的根本组织原则和领导制度,它的基本含义是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,要求少数服从多数、下级组织服从上级组织、个人服从集体、全党服从中央。民主集中制也是中国共产党及其领导下的国家机构的根本组织原则。《宪法》第3条明文规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制”。《检委会组织条例》第11条也规定,检委会实行民主集中制下的少数服从多数的原则。民主集中制原则是宪法确定的国家机关的组织活动原则,也是检察机关民主决策所遵循的基本规则。此外,《检委会组织条例》还规定了检察长在不同意多数委员意见时的处断方式,作为民主集中制原则的例外和补充。民主集中制是检委会制度的灵魂,不论是在构建实施还是改革完善的方案设计上,都应当始终坚持这一基本原则。